新昌县,位于浙江省东部,是绍兴市辖县。县人民检察院位于鼓山西路396号,现内设8个部门。近年来,我院先后被授予全省“五好检察院”、全省“先进检察院”、“浙江省文明单位”、全省“优秀青少年维权岗”、全省“检察文化建设示范院”等称号。
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基层检察室监督公安派出所刑事侦查活动的 问题和对策
时间:2018-08-03  作者:  新闻来源:  【字号: | |
 王惠敏俞黎佳

 

摘要:检察机关依法监督公安派出所是我国法律制度的内在要求,而检察室对公安派出所的刑事侦查监督,能弥补侦查监督部门干警人员不足的需要,能弥补侦查监督部门对派出所监督时间、空间局限的需要。检察室对公安派出所的监督,主要包括刑事立案监督、刑事侦查监督、和解监督三个方面。目前,检察机关对派出所刑事执法监督面临的最大问题就是监督不力,流于形式,有监督之名,却无监督之实,需从立法上、实践中逐步完善检察机关对公安派出所的刑事侦查活动的监督。

 

关键词: 检察机关检察室公安派出所刑事侦查检察监督

 

公安派出所不但是行政执法的前沿哨所,而且是重要的刑事侦查办案主体,在深入推进社会矛盾化解,力促社会管理创新的新形势下, 公安机关的工作重心、办案力量不断下沉,公安派出所在刑事执法中的地位和作用越来越凸显。然而,在司法实践中,由于公安派出所人员整体素质不高、刑事执法运行机制法治化程度低、监督机制软弱无力甚至缺乏等诸多原因,致使公安派出所出现了办案程序不规范、办案质量低、违法侦查现象大量存在等问题。

    一、检察机关监督公安派出所的必要性和可行性

    (一)检察机关依法监督公安派出所是我国法律制度的内在要求

根据我国宪法和人民检察院组织法的规定,人民检察院是国家的法律监督机关。人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。检察机关作为专门的国家法律监督机关,独立发挥着对刑事裁判权、侦查权等进行监督的职能。公安派出所作为基层权力组织,承担着辖区内户口管理和社会治安管理,履行治安行政管理权、治安管理处罚权,办理治安案件,维护公共秩序、保护公共财产、保障公民合法权益;同时侦办一般刑事案件,工作内容涵盖了行政执法活动和刑事执法活动。检察机关依照法律规定对公安机关刑事执法活动进行监督,尤其是加强对基层派出所的监督显得尤为重要。

    检察室对公安派出所执法活动的监督,是指检察室通过法律赋予的检察机关延伸的监督职能,在法律规定范围内对派出所的刑事诉讼等侦查活动依法履行监督职能,促进派出所公正规范执法,共同维护司法公正。基层检察室对公安派出所监督的合理性体现在以下几方面。

    1.检察室对派出所进行监督是法律应有之义

    由于我国权力体制机制的原因,县级以上公安机关设置都有与其相对应的检察机关,而在公安派出所的层面上存在监督的盲区。在公安机关警力下沉的大背景下,充分发挥检察机关作为国家法律监督机关的优势,监督力量下沉并延伸至基层派出所,建立一套完善的对公安派出所的监督机制已经显得尤为迫切。检察室作为基层检察院的派出机构,其中职能之一就是对基层执法、司法活动的监督,检察室与公安派出所平行设置,在监督地位上具有对等性,检察室与公安派出所在刑事诉讼制度中应按照法律关于司法机关分工负责、相互配合、相互制约的关系而进行刑事诉讼活动。

    2.检察院对公安派出所的监督渠道狭窄需要检察室进行日常监督

    检察院对公安派出所进行立案、拘留、取保候审、撤案监督一般只能通过犯罪嫌疑人、被害人及其亲属或委托人的控告和检察机关审查案件过程中的发现。检察实践中,侦查监督是书面审查侦查机关报送的案卷材料[1],这种监督方式具有滞后性的静态监督,通过书面审查的方式很难发现侦查部门刑讯逼供、违法取证等违法行为,即使能够发现侦查部门的一些违法问题,但违法行为已经发生,也不能有效地预防违法行为的发生,检察院这种监督是一种事后监督、柔性监督,对当事人的权利只能是消极保护。要真正将对派出所监督贯彻到司法实践中去,需建立一套完善的运行机制,使检察机关的监督不被虚置,使监督的效果落到实处,检察院依托检察室加强对派出所的刑事司法活动日常监督促使派出所依法行使权力是合理且必要的。检察室对公安派出所的刑事侦查监督,能弥补侦查监督部门干警人员不足的需要,能弥补侦查监督部门对派出所监督时间、空间局限的需要。

    (二)公安派出所在刑事执法中存在的问题迫切需要建立执法监督制度

    侦查活动往往伴随着强制力的行使,与人权保障存在密不可分的联系。换而言之,侦查阶段是刑事诉讼中控制犯罪与保障人权两种利益最容易发生冲突的阶段。侦查权作为一项重要的国家公权力,天生就有被滥用的可能性。见诸报端的各种错案,往往与侦查机关滥用侦查权、刑讯逼供、违法取证分不开,侦查权的滥用得不到有力的监督,使各种典型错案时有发生。基层派出所刑事执法中存在的主要问题有: 应当立案而不及时立案、不应当立案而立案、以罚代刑、瞒案不报、压案不查、随意延长刑事拘留期限、违法搜查、扣押、随意变更强制措施、重打击轻保护、重实体轻程序等问题。

    (三)加强对公安派出所监督是中央司法体制改革的要求

    随着政法三项工作的深入开展,派出所作为公安机关警力下沉的重要部门,其工作的好坏,直接关系着人民群众对公安机关的满意度和政府的公信力。因此,加强对公安派出所执法活动的法律监督是新形势下开展政法三项重点工作的需要,更是检察机关的职责所在。从中央到地方县级以上公安机关的设置,都有与其相对应的检察机关,而对应于公安派出所的检察机构却处于缺位状态。尽管我国法律明确规定检察机关是国家的专门法律监督机关,但长期以来县级以上检察机关都将检察监督的重点放在了与自己相对应的公安机关层面,而在公安派出所的层面上存在监督的盲区。检察机关的监督关口只有下沉并延伸至基层派出所,才能适应监督的需要。因此,建立对公安派出所的监督制度是高检院部署的一项重要的司法体制改革内容,是各级检察机关着力推进法律监督向基层延伸的重要举措。

二、检察室对公安派出所的监督内容和重点

检察室对公安派出所的监督范围,主要包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事和解监督三个方面。

(一)对公安派出所的刑事立案进行监督

这既包括检察协助侦查监督部门对公安派出所应当立案而不立案的行为实施的监督,也包括对公安机关不应立案而立案的情形实行的监督。“有案不立”表现为派出所在以“破案率”作为工作业绩指标考核标准的压力下,会想方设法的提高破案率,例如一般报案轻易不立案、先破案再立案、不破案不立案,立案后又作行政处罚降格处理。“不应立案而立案”表现为报复陷害、非法插手民事、经济纠纷、徇私枉法、徇私舞弊等违法立案现象。

(二)对公安派出所的刑事侦查进行监督

侦查活动监督主要是发现和纠正以下违法行为:(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的;(2)对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的;(3)伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的;(4)徇私舞弊、放纵、包庇犯罪分子的;(5)故意制造冤假错案的;(6)在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的;(7)在侦查过程中不应当撤案而撤案的;(8)贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孳息的;(9)违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施的;(10)违反羁押和办案期限规定的;(11)在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为。

(三)对公安派出所刑事和解类案件监督

《刑事诉讼法》第277条至279条规定了刑事和解的条件和程序,但是实践中,由于各方面原因,公安派出所在行使这项职权过程中存在诸多问题。一是公安派出所利用和解逃避侦查责任。公安派出所对轻微刑事案件进行刑事和解,并不需要履行侦查职责,而是在侦查的基础上综合考虑所确认的一种纠纷解决方式。在司法实践中,因警力不足、经费紧张等因素,有的派出所对刑事和解产生依赖,在接到报案后不是迅速侦查、全面取证,而是急于以刑事和解结案。二是公安派出所违背和解程序滥用和解。公安派出所滥用刑事和解对不应当撤销的案件予以撤销。《刑事诉讼法》第279“对达成和解协议的案件,公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议”可见公安机关对达成和解的案件只有通过普通司法程序处理,不能由公安机关在侦查阶段就做出决定。三是公安机关违背当事人意志强行和解。《刑事诉讼法》第二百七十七条规定,犯罪嫌疑人、被告人真诚悔改,通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解,被害人自愿和解的,双方当事人可以和解。实践中存在公安派出所出于自己的意志强令双方和解、偏袒被害人一方和解以及偏袒加害人一方和解三种情况。这些做法严重违背了刑事和解政策的初衷,不仅不利于原有社会关系的恢复,反而加剧了社会的不安定因素。

三、检察机关监督公安派出所刑事侦查活动存在的主要问题

目前,我国检察机关对派出所刑事执法监督面临的最大的问题,就是监督不力,流于形式,有监督之名,却无监督之实。究其原因,则在于现行法律规定的诉讼监督基本上是诉讼外的监督,缺乏相应的程序保障。

(一)我国检察监督的制度不规范和不健全

制度方面主耍表现为法律制度和领导体制的问题。在法律制度上,由于国家法律的不完善和制度设计上的缺略,对检察权的规定过于原则,缺乏具体和刚性的监督程序和手段,使一些法律监督权在实际操作中变成了建议权。在领导体制上,地方检察机关主要接受同级地方党委的领导,上级检察院只是业务指导和干部协管。地方领导以党委名义干扰执法、办案的情况不同程度地存在。

(二)我国刑事诉讼法缺乏有效的程序控制

第一,监督范围过窄。《刑事诉讼法》第 87条只对公安机关应当立案而不立案的监督作了规定,对公安机关立案后予以撤案和“不应当立案而立案”的积极立案行为的监督未作明文规定。第二,监督信息渠道不畅。在实践中,由于对公安机关刑事案件的信息知悉权在立法上缺乏明文规定,检察机关对侦查机关的个别重大复杂案件实行提前介入外,都是在事后报捕、移送审查起诉时,才将案卷材料交与检察机关审查。因此检察机关不能及时掌握发案、报案、立案、破案的情况;不能及时发现派出所随意撤案或是以治安处罚代替刑事处罚的情形;无从知晓侦查案卷中嫌疑人的“在逃”是否属实、“另案处理”是否适当、捕后改变强制措施是否违法的情况;更不能及时发现或纠正侦查人员徇私舞弊、刑讯逼供、违法侦查等情况。第三,大部分强制措施缺乏司法审查监督制度。派出所等侦查机关除逮捕、延长羁押期限等少数诉讼行为要经检察机关事前审批控制外,在侦查程序方面,是否进行侦查,是否终结侦查以及侦查的具体实施程序,其处分权全由侦查机关自行决定并执行;在侦查手段方面,强制性侦查手段如勘验、检查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住及拘留等,均由公安机关负责人自行决定。第四,对派出所等侦查机关监督途径的书面化,极大地限制了检察机关的监督功能。我国刑事诉讼中,“检察机关不参加大部分案件的侦查活动,对派出所等侦查机关监督的途径主要是以书面的案卷材料为载体,进行书面审查。”监督途径的书面化具有先天性缺陷,因为侦查活动是否合法的有关情况一般不会直接在侦查案卷上反映出来;其次,由于缺乏直接言词制度,书面化审查证人证言的方式产生了诸多问题。

(三)我国检察监督的责任不具体

《刑事诉讼法》第87条:“人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知立案,公安机关接到通知后应当立案。”作为刑事诉讼法只是确立了检察机关对于侦查机关的立案监督权的行使方式,但是纵观整部刑事诉讼法规定,对于侦查机关拒不执行检察机关的监督意见,拒不接受检察监督,缺少任何责任性规定。检察机关的侦查监督缺少刚性,导致实际工作中检察机关对侦查机关的监督难以落到实处,导致“难监督,监督难”普遍存在。

(四)检察室在监督公安派出所刑事侦查活动中的问题

1.检察人员基本采取的还是接受信访举报、现场巡查、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联席会议等常规工作方式,基本没有采用建立案件信息共享平台信息化工作手段,这就导致检察人员需要消耗更多的人力、精力。

2.检察室与公安派出所往往配合较多,监督制约不足;对公安派出所的侦查监督缺少刚性和明确的制裁措施,检察监督往往缺乏实质效果;开展对公安派出所刑事执法监督中,收集执法材料和掌握执法信息较多,深入发现及纠正有案不立、以罚代刑、执法不公等方面力度还不够;派出所工作时间上有极大的不确定性,致使检察室干警难以找到派出所相关办案人员,在调取卷宗材料、约见核实情况上较难推进。

四、检察机关监督公安派出所刑事侦查活动的对策

(一)从立法上对侦查监督制度进行完善

1.确立全面的立案监督

检察机关对公安机关立案活动缺乏监督主要原因是检察机关无法及时掌握公安机关的立案情况。法国刑事诉讼法规定“司法警察有责任将获知的各类犯罪立即向检察官报告”。英国刑事诉讼法也规定了警察有通知检察官发生犯罪的义务,我国可以借鉴法国和英国的做法修改我国的刑事诉讼法,规定侦查机关将立案、不立案、强制措施适用情况相关的文书报检察机关备案,使检察机关能够全方位的了解公安机关的立案情况。根据我国刑事诉讼法,检察机关可以对公安机关“应当立案侦查的案件而不立案侦查的”进行监督,但实践中还存在着“不应当立案侦查的而立案的”积极立案行为,所以,立案监督的范围过于狭窄,应当将“不应当立案侦查的而立案的”积极立案行为也纳入立案监督的范围,使立案监督的内容更加全面、完整。

2.立法上应明确检察室对公安派出所执法监督规则

在检察室对派出所执法监督规则的法律文件中,多数规范性文件的效力层级较低并以通知的形式规定,并不具有普遍的效力,是导致实践中对此问题重视不足的重要原因之一,直接导致了各个部门之间的协作不畅。[2]立法上应明确规定检察室对派出所执法行为监督规则。从中国目前的国情和宪法规定看,在目前的制度框架下寻求解决对派出所执法行为监督的途径,立法机关应在明确检察室对派出所的执法监督的立法后,最高检和公安部共同出台检察室对派出所执法监督问题的详细规定,延伸法律监督触角和推进检力下沉作为检察改革的重要任务,推动基层检察室深度介入派出所的执法过程,这是实现监督的法律保证。

3、实行司法审查机制

通过与西方国家侦查监督的比较可以发现,我国侦查权的行使随意性很大,其根本原因就在于我国刑事侦查程序中缺少了司法权对侦查权的控制。公安机关侦查活动的目的是为了及时、有效地打击犯罪,这与检察机关追诉犯罪的目的具有一致性。除逮捕需要提请检察机关批准外,诸如拘留、取保候审等强制措施都无需任何审查,公安机关就可以单方实施,作为追诉的一方,却对自己实施的侦查行为拥有决定权,这无疑混淆了控审规则,违反了程序正义的要求。所以,我们应当借鉴西方国家侦查监督制度,将司法权引入,将全部的刑事强制措施纳入司法审查的范畴,实现司法权对侦查权的控制。公安机关在适用强制措施时,应当提请检察机关批准,因我国刑诉法已对适用逮捕强制措施规定了提请检察机关审查批准的程序,在将全部刑事强制措施纳入司法审查范畴时,可以比照适用逮捕的审查批准程序。对于公安机关变更强制措施的情况同样应当纳入司法审查的范畴,公安机关应当将变更强制措施的理由报检察机关审查,检察机关认为变更的理由不适当的,可以做出不同意变更的决定。

(二)从司法实践中逐步完善侦查监督制度

1.完善提前介入制度

我国刑事诉讼法规定检察机关在必要的时候可以参加公安机关重大案件的讨论。这表明检察机关介入引导侦查是检察机关的法定职权,从另一角度分析检察机关引导侦查也是加强侦查监督的要求。最高人民检察院曾指出,检察机关提前介入侦查机关引导调查取证,应当将侦查重点放在侦查监督方面,提前介入的重点是引导侦查机关收集、完善、固定证据。[3]检察机关在审查逮捕阶段的提前介入,充分的发挥了检察引导调查取证的作用,既节省了法律成本,又可以引导公安机关的侦查活动朝着合法、正确的方向发展。但是,对于哪些案件检察机关可以介入以及如何提前介入,我国刑诉法对这两个问题均未作出规定,从提前介入侦查的价值分析,提前介入的主动权应掌握在检察机关手中,然而,对于是否发生重大案件以及是否需要提前介入,检察机关都无从知晓,司法实践中,提前介入的主动权往往掌握在公安机关手中,那么对于是否需要提前介入也往往取决于公安机关对该制度的认识与配合。反之,检察机关过多的提前介入,可能造成检察机关与公安机关追诉犯罪目的的统一性,形成两机关配合有余而缺少监督的场面,失去侦查监督应有的作用。为充分发挥提前介入制度的价值,检察机关的提前介入要有力、有节,既要防止不当干预,又要预防因两家形成过于紧密的关系而失去应有的监督。

2.建立信息共享平台,拓宽监督渠道

我国的侦查监督制度之所以具有滞后性,主要原因是检察机关知情权缺失。司法实践中,检察机关与公安机关可以尝试通过信息共享来拓宽检察机关对公安机关立案、破案信息的了解渠道,真正实现与公安联网“零距离”监督。这样检察机关就能够及时掌握侦查机关立案、破案信息,使检察机关的侦查监督具有同步性。

3.大力加强队伍建设,全面提高监督能力

在基层检察机关,一部分检察官因缺少正规的法律教育,法律监督水平还不高,因此要大力加强队伍建设,全面提高检察人员的执法水平力。一是要提高检察人员的政治素养。坚持科学发展观,增强检察人员的法律监督意识,始终把全面正确履行法律监督职责作为自己的追求,坚持用“忠诚、公正、清廉、文明”的检察职业道德规范陶冶情操、修身养性,坚决杜绝办人情案、关系案、金钱案。二是要提高业务素质。目前,新情况新问题层出不穷,这就要求作为法律监督者的检察人员要有发现新问题和解决新问题的能力。领导要高度重视,加强领导,将培养具有丰富实践经验和扎实理论基础的诉讼监督人才列入重要议程,全面提高检察人员的法学理论水平和业务水平。

(三)建立检察室对派出所执法案件巡查制度

检察巡查制度是对案件通报制度的一种重要补充和强化监督保障,它既可以起到对公安派出所办理刑事案件的一般监督作用,也可以有效督促公安派出所切实遵守特殊案件的立案和侦查通报制度。所谓检察巡查制度是指检察室工作人员主动深入公安派出所办案一线,定期或不定期对公安派出所在立案、侦查环节包括执法活动和书面材料情况,进行巡视、检查、抽查的一项监督发现制度。建立检察室定期巡查制度,立足检察室的法律监督职责,紧紧围绕公安派出所执法活动的关键环节和重要诉讼程序展开督促指导,把监督的重点放在是有案不立、违法立案、久侦不结、违法收集证据、违法适用强制措施、随意撤案等方面,实现对公安派出所执法的动态监督,必要时可在派出所设立临时驻所检察员。

(四)建立健全检察室对派出所及侦查人员执法监督结果参评规则,作为公安机关内部对派出所及其侦查人员考核重要依据之一

检察室对派出所日常的监督不力,原因在于检察室在对派出的监督过程中,如侦查人员不采纳检察机关的建议,没有刚性的约束机制。因此,从法律上讲,除了一些强制措施的审批外,基本上没有对派出所执法行为过程进行有力干预的措施,目前使用一些监督性文书对派出所缺乏必然的约束力。这需要加强检察机关与公安机关联合,保障检察室对派出所执法人员监督落到实处,如向公安机关发检察建议、违法纠正通知、警告等监督的措施,公安机关把检察室监督结果作为对派出所执法人员在晋职、晋级、工作考核重要依据,这样检察室监督不力的现状才能根本改变,检察室监督的权威性才能树立。

结语

今天,能否保障公平、正义的实现,直接关系到人民群众根本利益的保障和人民安居乐业,关系到社会的长远发展和和谐稳定,关系到我们党执政地位和人民民主专政政权的巩固。作为国家法律监督机关的检察机关,既是打击犯罪,维护社会稳定的重要机关,又是反腐败斗争的一支重要力量,还肩负着依法对诉讼活动和执法活动实施法律监督、维护公正执法、公正司法的重任,因此,检察机关履行好法律监督职责具有重要意义。同时,保障在全社会实现公平和正义是检察机关的根本任务,是检察机关履行法律监督职能的宗旨和目标,也是检察机关为党和国家工作大局服务,为党执政兴国第一耍务服务的根本要求。总之,在法治国家的视野下,我们必须准确把握检察监督性质和权力的专门性、特殊性,从意识上强化检察监督的刚性地位,切实发挥检察监督的实际作用,才能保证司法为公、执法为民,最终实现社会正义。

 

 

参考文献:

[1]李心鉴.刑事诉讼构造论[M.北京: 中国政法大学出版社,1998:195

[2]周国君.行政执法与刑事执法对接之正当性及建言.山东警察学院学报.2010(4)

[3]徐海平.侦查监督问题研究[D].苏州大学,2003

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